Политический кризис в Казахстане, быстрая эволюция официальной позиции России и последующий ввод контингента миротворческих сил ОДКБ вызывают серию вопросов о будущем миротворческого потенциала организации.
По официальной хронике событий, президент К.-Ж. Токаев на четвертый день массовых протестов — вечером 5 января — обратился в ОДКБ с просьбой ввести войска «ввиду угрозы национальной безопасности и суверенитету» Казахстана. Позиция России быстро менялась в соответствии с обстановкой. Если еще днем 5 января Кремль выражал убежденность в том, что «казахстанские друзья могут самостоятельно решить свои внутренние проблемы», то поздно вечером того же дня на его официальном сайте появилось заявление премьер-министра Армении, государства — председателя организации, о том, что решение о вводе миротворцев уже принято. К полудню 6 января МИД РФ охарактеризовал кризис как «инспирированную извне» попытку подорвать целостность страны. Прозвучавшие позднее слова российского лидера о примененных «майданных технологиях» показывают, что события в Казахстане воспринимаются как результат внешнего влияния по аналогии с событиями в Грузии или на Украине. Впрочем, Россия не одинока в таких оценках.
Создание и цели Коллективных сил ОДКБ
Миротворческая деятельность ОДКБ находится в стадии зарождения. Только в июне 2021 г. началось обсуждение «соответствия миротворческой практики государств — членов ОДКБ требованиям и стандартам ООН» на уровне замгенсекретаря ООН. Хотя «принципиальное решение» о формировании Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР) было принято еще в конце 2008 г., а соответствующее Соглашение было подписано и ратифицировано Россией в декабре 2010 г., деятельность этого формата до последних событий в Казахстане ограничивалась совместными учениями и демонстрацией союзнических отношений — то на границе Узбекистана и Таджикистана с Афганистаном, то в Беларуси, а то и в Армении. Несмотря на подписанный в 2012 г. с ООН меморандум о сотрудничестве, коллективные силы ОДКБ никогда не привлекались к миротворческим миссиям ООН, а следовательно, у них нет отработанного опыта и понятных всем участникам «правила применения оружия».
По понятным причинам ни одна страна ОДКБ, кроме России, не имеет опыта развертывания собственного миротворческого контингента за границей. Опыт Армении ограничивается участием в миссиях под иностранным командованием (Ирак, Афганистан, Ливан, Мали, Косово и т.д.). У других государств-членов есть опыт только совместных учений. Кстати говоря, в армянском контексте не обошлось без участия этих же миротворцев во внутриполитической жизни — одним из переломных моментов бархатной революции 2018 г. стало дезертирство миротворческого полка в Ереване и их присоединение к протестам Н. Пашиняна за день до отставки премьер-министра С. Саргсяна.
За прошлые годы Армения приложила немало дипломатических усилий, чтобы убедить Кремль в необходимости создания объединенных сил ОДКБ и развития механизмов применения силы. Интерес официального Еревана был вполне понятен — устные заверения о военной помощи из Москвы, в том числе по линии ОДКБ, в случае эскалации в нагорно-карабахском конфликте было необходимо подкрепить правовыми гарантиями. В итоге ни за 44-дневной войной 2020 г., ни за трансграничным вторжением войск Азербайджана на юге и юго-востоке Армении с мая 2021 г. под предлогом демаркации и делимитации госграниц реакции ОДКБ не последовало. В первом случае пресс-секретарь президента России заблаговременно заявил, что обязательства ОДКБ на Нагорный Карабах «не распространяются», а во втором — что «надлежащего» официального запроса из Еревана не поступало. Юридическая формальность, давшая политический козырь другим членам ОДКБ, состояла в том, что Ст. 2 Договора о коллективной безопасности, на которую сослался Н. Пашинян и дал соответствующие указания министру обороны, предполагает только «незамедлительные консультации», а не военную помощь. Президент же Казахстана К.-Ж. Токаев сослался в официальном обращении на Ст. 4, которая предполагает предоставлении «незамедлительной и необходимой помощи, включая военную».
Отсутствие вооруженного нападения извне на Казахстан компенсировалось заявлениями о том, что страна «подверглась нападению террористических банд», о которых президент К.-Ж.Токаев периодически заявлял с 5 января, а 9 января в ходе онлайн-совещания глав государств пообещал предоставить факты. Формально Ст. 4 Договора о коллективной безопасности (1992) интерпретирует агрессию только как трансграничное явление («вооруженное нападение, угрожающее безопасности, стабильности, территориальной целостности и суверенитету»), что больше подходит для описания ситуации на армяно-азербайджанской границе с мая 2021 г., но никак не в Казахстане. Ст. 2 Соглашения КСОР ОДКБ (2010) также детализирует основные задачи этих сил с точки зрения исключительно внешних угроз.
За последние 10 лет государства — члены ОДКБ наработали весомую договорную базу для миротворчества, а последний пакет документов подписывался как раз в Ереване в период сентябрьской сессии 2021 г. Однако, как и в случае с другими региональными военно-политическими организациями, решение о вводе войск все равно остается политическим актом и изъявлением воли государства-лидера (в данном случае — России), которая будет нести основное бремя — политическое, финансовое и т.д.
ОДКБ и конфликты: исторический опыт
До решения, принятого 6 января 2022 г., Россия и ОДКБ предпочитали не вводить войска в государства — члены организации и ограничиться политическими заявлениями. Таких случаев было немало.
Если в протестах на юго-западе Казахстана в 2011 г. вовлечение сил ОДКБ по сути не понадобилось, потому что местные силы сами решили проблему, то годом ранее — в июне 2010 г. — на уровне на тот момент президента России Д.Медведева было принято принципиальное решение не вмешиваться во внутренний конфликт, переросший в межэтнические столкновения на юге соседней Киргизии. Временный глава этой среднеазиатской республики Роза Отунбаева позже в резкой форме обвиняла Россию в бездействии.
В случае периодических вспышек эскалации на межгосударственной границе Армении и Азербайджана Генсек ОДКБ иногда выступал с заявлениями, а после Апрельской войны 2016 г. уже СМИД ОДКБ выступил в поддержку достигнутых договоренностей, что не возымело большого эффекта ни «на земле», ни на дипломатическом уровне. И поэтому армянская оппозиция, в том числе и действующий премьер-министр Н. Пашинян, часто и резко критиковали ОДКБ из-за отсутствия официальной позиции по периодическим нарушениям режима перемирия в нагорно-карабахском конфликте, включая нарушения вдоль межгосударственной армяно-азербайджанской границы. Стремясь защитить легитимность организации, армянское руководство обычно ссылалось на отсутствие необходимости в таких заявлениях, в том числе после «минивойны» в августе 2014 г. Но к 2022 г. ситуация изменилась. Эскалация на границе и применение оружия Азербайджаном (как, например, 11 января) против проигравшей в войне Армении или в самом Нагорном Карабахе, где сейчас находятся российские миротворцы, стало вызовом как для Еревана, так и для авторитета России и ОДКБ.
В случае с Казахстаном решение об отправке 2 500 военных было принято молниеносно, несмотря на то, что текущий кризис, начавшийся как социальный протест, имеет главным образом внутриэлитный характер, хотя казахстанские власти утверждают, что впоследствии опубликуют факты участия иностранных наемников в том, что было названо попыткой государственного переворота.
Параметры оценки миссии в Казахстане
Отправка миротворцев в Казахстан в экстренном режиме с 6 января и анонсированное начало их поэтапного вывода с 13 января оставляет массу вопросов в рамках оценки ее эффективности и будущего таких операций под флагом ОДКБ. Характеристики этой миссии — мандат, временные рамки, правила применения оружия, ротация войск, финансирование, география — получают разные толкования в зависимости от степени эскалации и напряженности на данном этапе.
Принятие решений в столицах государств — членов ОДКБ было согласовано с Москвой, но реализовывалось в спешке. Все страны формально отказались от применения международного опыта, который предполагает детализацию операции. Впрочем, спешку можно объяснить тем, что кризис в Казахстане развивался быстро, а реакция должна была быть оперативной. Так, например, в решении правительства Армении отсутствуют ссылки на временные рамки, принципы ротации войск, численность контингента, финансирование и другие параметры. В Ереване обошлись одной ссылкой на решение Совета ОДКБ от 6 января, в Белоруссии тоже решили воздержаться от уточнения этих вопросов. Подобная ситуация сложилась в среднеазиатских республиках. В случае с Россией Ст. 102 Конституции оставляет вопрос об использовании вооруженных сил за границей в ведении Совета Федерации. Например, такое решение было принято в случае с Нагорным Карабахом, однако это произошло через неделю после того, как эти силы были развернуты на месте. Операцию в Казахстане под флагом ОДКБ российские власти решили дополнительно не документировать, а ограничиться решением главнокомандующего вооруженными силами — президента РФ. Это, кстати, интересный поворот с правовой точки зрения, поскольку формально такое положение дел оставляет принятие политического решения только за главой государства. В этом смысле ссылки на соответствующее постановление Совета Федерации от 2009 г. (по образу и подобию американского аналога 1973 г.) требуют дополнительного обсуждения, поскольку, например, в случае с Нагорным Карабахом Совфед отдельное решение все-таки принял.
Стоит поочередно рассмотреть обозначенные параметры миссии. Первое — мандат и миссия. Формально неясно, какой мандат был принят ОДКБ для казахстанской миссии — слова «для стабилизации и нормализации обстановки» в пресс-релизе ОДКБ от 6 января могут иметь разные толкования. Уже 9 января появилось сообщение о том, что Объединенный штаб ОДКБ совместно с Секретариатом утвердили «меры по нормализации обстановки в Казахстан». А фактически миссия миротворцев заключалась в поддержке правительства в нормализации ситуации на фоне протестов, которые очень быстро из социальных переросли в вооруженный мятеж. За миротворцами оставили функцию охраны гособъектов, однако даже такая узкая их миссия вызвала некоторое недовольство местных жителей.
Второе — правила применения оружия. Когда силы ОДКБ начали прибывать в Казахстан, президент Ж.-К. Токаев отдал местным силам правопорядка приказ стрелять на поражение. В целом правила применения оружия в рамках миротворческих миссий являются, наверное, самой важной составляющей эффективных операций, и они могут отличаться в зависимости от мандата (миротворчество, поддержание мира, принуждение мира, мониторинг соблюдения выполнения договоренностей и т.д.). НАТО (сама организация и многие государства-члены) и ООН имеют довольно детальные правила, сформулированные на основании практики «на земле» и огромного количества экспертных исследований.
Для ОДКБ это в новинку, поэтому оптимальным сценарием для нее было фактическое ограничение миссии охраной гособъектов и попытки избегать контакты с гражданским населением, поскольку применение силы на улицах могло бы осложнить ситуацию и ударить по авторитету организации. Как отмечают исследователи региона, «националистические настроения в казахском обществе крепнут год от года», и если бы недавний социально-политический протест получил антироссийские мотивы, то не только закончилась бы «эпоха Назарбаева», но и сильно уменьшилось бы желание новых элит ориентироваться на Москву. Нервная реакция Турции на ввод в основном российских миротворцев — один из показателей этого геополитического соперничества за сердцевину Средней Азии.
Минимальный контакт с протестующими и «аккуратное присутствие» позволили России подтвердить свое первенство на постсоветском пространстве, заверить лидеров бывших советских республик, что на нее можно надеяться, но при этом не понести политический ущерб. Не сильно этому противились и в Вашингтоне; несколько заявлений Госдепа — лишь формальность на фоне более важных переговоров в Женеве.
Третье — временные рамки. Чем дольше миротворцы ОДКБ находились бы в Казахстане, тем выше была бы возможность провокаций и труднее было бы оставаться только в рамках охраны ключевых объектов. Любое насилие против миротворцев изменило бы характер их миссии и рамки операции. Например, в Нагорном Карабахе, где Азербайджан продолжает «ползучее наступление» и огонь по невоенным объектам, миротворцы остаются нейтральными и, в отсутствие международного мандата, ограничивают свою роль посредничеством между сторонами и мониторингом режима перемирия, присущим операциям эпохи холодной войны. В казахстанских реалиях для ОДКБ есть только одна сторона — правительство. Другие элементы объявлены террористами или нелегитимными сторонниками «майдана», против которых действуют местные правоохранители.
Одним из уроков на будущее, по всей видимости, является то, что и другие лидеры в странах ОДКБ захотят получить военную поддержку организации в случае подобных кризисов. Официальные представители председательствующей в ОДКБ Армении уже высказали надежду на то, что «в будущем, если Армения окажется в похожей ситуации, такая же помощь будет оказана». Ожидание того, что Россия придет на помощь в случае мятежей, потенциально может повлиять на стратегии лидеров государств-членов в решении внутренних проблем.
Ованнес Никогосян, к.полит.н., приглашенный лектор Американского университета Армении, эксперт РСМД