Проблема растущего государственного долга – одна из самых острых и обсуждаемых в Узбекистане.
По данным Министерства экономики и финансов, государственный долг Узбекистана достигнет в 2024 году 39,7 млрд долларов, или 35,5% к ВВП. Ожидается, что в 2025 году показатель вырастет до 45 млрд долларов, или 36,4% к ВВП. Для сравнения: в 2016 году госдолг составлял 9,5 млрд долларов (11,6% к ВВП). То есть за 2017-2024 гг. госдолг увеличился в 4,2 раза(!) и продолжает ускоренно расти.
Но это ещё не всё. В отчёте рейтингового агентства S&P предлагается негарантированный государством долг госпредприятий и ГЧП, составлявший в 2023 году около 8% ВВП, также относить к долгу правительства. В последние годы предприятия, связанные с государством, значительно увеличили заимствования, особенно в иностранной валюте, для финансирования энергетических и инфраструктурных проектов. Они могут столкнуться с проблемами при погашении этого долга, если результаты некоторых проектов окажутся хуже, чем ожидалось, или если возникнут ошибки в управлении или надзоре.
В качестве иллюстрации растущих долгов госпредприятий: в октябре 2024 года НГМК выпустил на Лондонской фондовой бирже еврооблигации двумя траншами на общую сумму 1 млрд долларов. В следующем году планируется выпуск евробондов на сумму ещё 500 млн долларов.
В чём издержки и риски растущего потока государственных заимствований?
Во-первых, взятые в долг деньги рано или поздно придётся отдавать, ещё и выплачивать проценты по ним. Если заём берёт частный предприниматель, то возвращать долг он планирует из прибыли, полученной от растущего оборота коммерческой деятельности. А из каких источников будут возвращать долги чиновники? Из прибыли инвестиционных проектов, которые они затевают? На это надежда слабая, так как, и это хорошо известно, инвесторы из чиновников получаются никудышные. Соответственно основной источник возврата займов — либо новые займы (и мы попадаем в «долговую ловушку»), либо рост налогов (что ложится бременем на бизнес и ограничивает возможности для экономического роста). Хотя есть ещё один источник «закрытия» внутренних займов — инфляция, то есть государство может удешевить свои долговые обязательства (но только если они в сумах), обесценив национальную валюту. Понятно, что и этот способ крайне вреден для экономики.
При этом средства, направляемые правительством на погашение госдолга, ускоренными темпами растут. Ожидается, что в 2025 году доля этого показателя относительно консолидированного бюджета увеличится с 7,5% до 9,6%. Что не удивительно, ведь после завершения пандемии имел место существенный рост стоимости заимствований на мировых финансовых рынках. Так, к примеру, если средние значения процентных ставок Secured Overnight Financing Rate (SOFR) ещё в начале 2022 года колебались в районе 0,05%, то уже к середине 2022 г. процентные ставки выросли до 1,2-1,6%, а концу 2022 г. — до 4%. В дальнейшем рост ставок продолжился и в начале июля 2024 г. они превышали уровень 5,3%.
Данное обстоятельство привело к удорожанию внешних заимствований для правительства и частного сектора Узбекистана. Так, к примеру, если в ноябре 2020 года правительство Узбекистана продало на финансовом рынке десятилетние еврооблигации, номинированные в долларах, под 3,7% годовых, а в июле 2021 г. — под 3,9%0, то в мае 2024 г. семилетние долларовые облигации были размещены под ставку 6,9%.
Во-вторых, если государство совершает заимствования на внутреннем рынке, то оно забирает деньги у частного сектора. Соответственно на финансовом рынке денег остаётся меньше. Процентные ставки (то есть цена денег) растут, что означает удорожание финансовых ресурсов для бизнеса. Экономисты называют это явление эффектом вытеснения.
Чем больше государство занимает на финансовом рынке, тем деньги дороже. А если деньги дорогие, то это издержки бизнеса — предприятия вынуждены брать кредиты по более высоким процентным ставкам или каким-то другим способом добывать деньги, но тоже за это платить больше. Дорогие деньги увеличивают издержки бизнеса, делают его менее конкурентоспособным. А это означает более низкие темпы экономического роста и роста доходов населения.
При этом внутренние процентные ставки в Узбекистане и так довольно высокие, что связано (кроме действия эффекта вытеснения) в том числе с:
— сохраняющимися высокими темпами инфляции;
— большими масштабами льготного кредитования (вынуждающего банки компенсировать потери от льготных кредитов высокими процентными ставками на свободном рынке);
— низким уровнем коммерциализации банковского сектора: около 66,5% (на 1 ноября 2024 г.) банковских активов всё ещё принадлежат государству.
В-третьих, если государство занимает на внешних рынках, то это также несёт в себе немалые издержки. Приток иностранной валюты в страну ведёт к завышению реального обменного курса сума, что делает дорогим экспорт и удешевляет импорт. В результате страдают местные производители, так как их продукция становится менее конкурентоспособной. Более того, финансовые органы страны в виду необходимости возврата валютных займов становятся заинтересованными в дальнейшем укреплении сума — так дешевле возвращать займы, взятые в валюте. И они, соответственно, и дальше проводят политику искусственного завышения курса сума.
Прогноз по госдолгу Узбекистана:
2024 год – 39,7 млрд долларов (35,5% к ВВП)
2025 год – 45 млрд долларов (36,4%) к ВВП
Но почему государственный долг растёт такими быстрыми темпами?
Фундаментальная причина этого — в непомерно раздутых государственных расходах, неподъёмных для экономики такого уровня развития (ВВП на душу населения — около 2,5 тыс. долл. США). Размер консолидированного бюджета (в котором огромную долю занимают разного рода внебюджетные фонды, осуществляющие преимущественно расходы на экономические цели) составил, по данным Азиатского банка развития, 38,5% ВВП.
К прямым государственным расходам также необходимо добавить квазифискальные расходы государственных и частных предприятий, то есть это расходы, которые осуществляются из прибыли предприятий на какие-то общественные цели: предприятию, к примеру, указывают, что надо построить мост или взять на содержание детский сад. Эти расходы должны были осуществляться из государственных финансов, но их производят компании. Если добавить к консолидированному бюджету квазифискальные расходы госпредприятий, то показатель превысит 40% ВВП (данные Всемирного банка). Квазифискальные расходы частных предприятий, к сожалению, не подсчитаны. Соответственно можно смело говорить о том, что через государственные расходы перераспределяется как минимум более 40% ВВП Узбекистана.
Почему это непосильные цифры для нашей экономики? Если провести сравнение с другими странами, то мы увидим, что такой уровень государственных расходов могут себе позволить только очень богатые страны Европы. Даже у богатых стран Юго-Восточной Азии уровень государственных расходов, если считать в процентах от ВВП, гораздо меньше, чем в Узбекистане. В полтора-два-три раза меньше. При этом есть общая закономерность: чем выше уровень развития страны, тем выше доля государственных расходов в ВВП, тем больше общество может давать государству на перераспределение. Бедные экономики себе такого позволить не могут, потому что оборотная сторона государственных расходов – это либо высокие налоги, либо большая долговая нагрузка. И то и другое отрицательно влияют на развитие экономики: увеличиваются издержки бизнеса, что делает продукцию местных производителей неконкурентоспособной.
Большие государственные расходы (включая прямые субсидии для бизнеса) сопровождаются предоставлением в рамках реализации гиперактивной промышленной политики значительного числа налоговых, таможенных и кредитных льгот. Такого рода льготы увеличивают общую финансовую нагрузку на бизнес, перекладывая высокие налоги и процентные ставки с льготников на добросовестных налогоплательщиков и компании, берущие кредит на рыночных условиях. Кроме того, льготы разрушают конкурентную среду (так как часто носят индивидуальный или групповой характер) и являются мощным источником коррупции.
Вместо того чтобы раздавать льготы и дотации, нужно уменьшить налоговую нагрузку на частный сектор, и деньги останутся у бизнеса, а он сам лучше распорядится этими деньгами, нежели чиновники. Это деньги конкретных людей, предпринимателей, и они лучше знают, как потратить свои финансы. Вместо этого чиновники забирают финансовые ресурсы из экономики и тратят их на те же экономические нужды. С точки зрения принципов рыночной экономики, это абсолютно неправильно, это неэффективное использование ресурсов.
Ещё одна причина роста государственного долга – относительно низкое качество бизнес-климата. Да, после 2017 года он существенно улучшился благодаря либерализации валютного рынка и открытию границ, налоговой реформе, сокращению разного рода административных барьеров, реформе в банковском секторе. Но всё равно его качество оставляет желать лучшего, о чём наглядно свидетельствуют данные Министерства занятости и сокращения бедности Республики Узбекистан: в официальном секторе страны в 2023 г. было занято лишь 33% трудовых ресурсов страны, в неофициальном секторе – ещё 27,7%.
В чём причины низкого качества бизнес-климата? Они лежат прежде всего в плоскости слабой защиты прав частной собственности (главным образом из-за плохого состояния судебной системы), сохраняющихся барьеров на пути внешней торговли (значительные тарифные и нетарифные барьеры перед импортом), высоких процентных ставок по кредитам, нереформированности ряда ключевых секторов экономики (сельского и водного хозяйства, энергетики). Отсюда незначительное количество инвестиций, желание бизнеса уходить в тень, скрывать свои доходы или сокращать объёмы производства.
Ещё одна причина низкого качества бизнес-климата — проблемы бизнеса с налоговым администрированием, которые обострились за последние дватри года. Эти проблемы возникают из-за того, что государство, желая покрыть свои огромные расходы, начинает давить на бизнес и всяческими путями старается вытащить из экономики недостающие деньги. Но часто такого рода методы изъятия денег неэффективны, наносят ущерб экономике, разрушают бизнес-климат, загоняют бизнес в «тень», сокращая масштабы официального частного предпринимательства. А это означает уменьшение налогооблагаемой базы, а, следовательно, и возможности для пополнения бюджета.
Таким образом, рост государственного долга — не болезнь, а симптом более опасной «болезни», которая не позволяет Узбекистану создать эффективную, конкурентную рыночную экономику и выйти на траекторию устойчивого экономического роста. Имя этой «болезни»: гиперактивное государственное вмешательство в экономику.
Начиная с 1996 года, правительство Узбекистана активно реализует индустриальную политику в рамках модели импортозамещения, направленную на вытеснение импорта с внутреннего рынка посредством максимального расширения ассортимента и объёмов выпуска местной продукции, независимо от наличия сравнительных преимуществ в производстве этой продукции. Для реализации этой политики правительство ограничивает импорт готовой продукции тарифными и нетарифными барьерами, активно вмешивается в процессы распределения ресурсов, регулируя их цены, предоставляя дотации и разного рода индивидуальные и отраслевые льготы местным предприятиям, осуществляет государственные инвестиции в бизнес. Правительство, по сути, подменяет собой рынок и частное предпринимательство, беря на себя принятие ключевых экономических решений.
Динамика продаж еврооблигаций:
2020 год – под 3,7% годовых
2021 год – под 3,9% годовых
2024 год – под 6,9% годовых
Одно из следствий такой политики – непомерно раздутые и расширяющиеся государственные расходы. Другие следствия: разрушение рыночной конкуренции, барьеры на пути полноценного участия национального бизнеса в международном разделении труда, низкая конкурентоспособность продукции местных производителей, высокий уровень коррупции.
Для решения указанных выше проблем необходимо существенно уменьшить масштабы государственного вмешательства в экономику, в том числе сократить экономические расходы государства, предоставление субсидий, льгот и прочих преференций для бизнеса. Это позволит уменьшить налоговую и долговую нагрузку на экономику, что будет способствовать повышению её конкурентоспособности, сокращению масштабов коррупции.
Кроме того, необходимо кардинально изменить подходы в налоговом администрировании, в борьбе с теневой экономикой. Надо снижать издержки и риски в легальном секторе, за счёт этого бизнес начнёт переходить из теневой экономики в официальный сектор. А для этого нужна более либеральная политика в отношении бизнеса. Существующая же практика государственного регулирования, включая налоговое администрирование, губительна для экономики и бюджета.
Дарья Михеева